发布时间:2024-12-05 12:48:05 来源: sp20241205
《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出,深化零基预算改革。业内人士认为,采用零基预算这一更为科学、精细的管理手段,能够提升财政效能,提高财政资金的运作效率,实现资源的优化配置,为经济社会高质量发展注入强劲动力。
预算以“零”为基点
零基预算是指年度预算编制不受以往预算安排情况的影响,所有的预算支出均以零为基点,从实际需要与可能出发,逐项审议预算年度内各项支出内容的必要性、合理性及其开支标准,打破基数概念和支出固化格局,结合财力状况、轻重缓急、实际需求、绩效情况等多方面,在综合平衡的基础上编制预算的一种方式。
例如,以往某部门上一年度预算为100万元,如果沿用“基数+增长”的老办法,那么本年度预算会以100万元作为基数上下浮动。这种方式虽然简便,却可能忽略了实际需求的变化以及某些非必要开支的缩减空间。零基预算改革后,这个“基数”就不存在了,预算数将根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定。
与过去普遍采用的增量预算相比,零基预算在预算基础、内容、着重点方面均存在显著不同。在预算基础上,零基预算以零为起点,增量预算以上一年度的决算数据为起点编制;在预算内容上,零基预算需要预测总量,而增量预算重点预测新增量;在预算着重点方面,零基预算着重于对预算项目本身的分析,增量预算着重于预算金额的增减分析。
中央财经大学校长马海涛表示,零基预算改革的核心是打破传统的基数预算模式,即不再以上一年的支出为基数,而是从零开始,根据公共项目的重要性确定预算安排的优先性,对于提高财政资金的使用效率和效益,确保财政资源的合理配置和优化等方面具有重大意义。
“深化零基预算改革是此次预算制度改革的重要内容。”北京国家会计学院副院长李旭红表示,通过从零开始评估各项支出,可以打破“基数+增长”预算模式下的固有支出结构,优化预算支出结构,使财政资金发挥更大的效益。
打破支出固化格局
近年来,零基预算的概念在各类预算编制方案中频繁亮相,展现了改革以往预算编制模式的巨大潜力。要确保零基预算能够切实发挥效用,推动预算管理向更加科学、精细化的方向迈进,深化改革依然显得尤为迫切且重要。
据了解,一些部门习惯依赖历史数据申请预算,长期以来形成了支出固化现象,导致“临时项目长期化,长期项目基数化”的现象依然存在。具体而言,一些原本应作为临时性、一事一议处理的项目,一旦获得首次批准,便可能转变为长期项目,年复一年地占据预算份额;而长期项目则往往陷入“预算固化”的陷阱,即便外界环境发生变化,其预算额度也鲜有调整,缺乏必要的退出机制。这种局面不仅加剧了财政压力,也影响了公共服务的精准供给与财政政策的灵活性。
国海证券首席经济学家夏磊认为,在观念上,财政预算长期以“基数+增长”作为编制方法,形成了“增量预算”的观念,部门单位将预算视作资源,即使项目完成,也会通过新增项目来保留预算,导致“临时项目长期化、长期项目基数化”现象出现;在机制上,零基预算需要跨部门沟通协作,需要大量资料共享共建,需要预算编制人员具备较强的专业能力,一些地区在这些方面较为薄弱;在操作上,零基预算依赖项目的高质量经营,并且需要可供参考的标准体系。有的地方数据收集、上传、维护、使用的体系尚不完善,标准体系建设尚显缺乏,这些会显著影响预算编制的准确性和可靠性。
“因此,深化零基预算改革需从制度建设、观念转变、能力提升等多方面入手,构建有利于零基预算实施的良好环境。”夏磊说。
多措并举推进改革
近年来,中央和地方积极探索零基预算改革。2021年,国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》,要求坚持量入为出原则,积极运用零基预算理念,打破支出固化僵化格局,合理确定支出预算规模,调整完善相关重点支出的预算编制程序,不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。
广西、安徽等省份积极探索以零基预算理念为引导的预算改革试点方案,积累了宝贵的实践经验,也取得了一定的成效。
2021年,广西出台零基预算改革实施方案,提出所有预算支出均以零为基点,逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合理性及其开支标准、支出金额,打破基数概念和支出固化格局,在综合平衡的基础上编审预算,提高支出效率和资金绩效。
2022年,安徽省政府出台全面实施零基预算改革方案,强调“资金跟着项目走,项目跟着政策走”。2023年,安徽省财政厅印发统筹资金使用工作专班运行机制,由此建立了“1+4+1”零基预算改革制度体系。按照“零基预算、归集资金、重新分配、打破格局”的要求,安徽省全面清理重塑185项支出政策,分类逐项予以退出、保留、整合、强化。数据显示,2023年预算,安徽省级146个预算项目数较上年减少482个。改革以来,累计收回中央及省安排的各项沉淀低效资金216亿元。
夏磊认为,结合地方试点经验来看,深化零基预算改革有5个着力点:
一是由上及下,积极推进。比如,部分省份针对项目资金重复安排、部分项目到期仍未退出甚至超期执行等问题,重塑省级支出政策,全面清退长期存续的已完成任务政策,对冗余的省级预算部门项目进行清理。
二是以项目为基本单元,改革预算安排方式。比如,有的省份预算安排采取先定政策、后定资金,原则上不再采取切块方式新增预算,部门申请财政资金必须提前谋划项目,按照轻重缓急排序,由财政部门再统筹安排资金。
三是建立健全支出标准体系,各地因地制宜动态调整,逐步建立不同行业、不同层级、分类分档的预算项目支出标准体系,将支出标准作为预算编制的基本依据。
四是资金和项目全覆盖。比如,有的省份预算改革试点部门将所有财政拨款资金,包括延续性项目和新增项目、转移支付项目都纳入零基预算管理范围;对于项目支出预算,根据预算单位职能和工作任务择优安排,同时统筹考虑单位的自有资金收入能力、单位资金结转结余和单位运行情况,杜绝各部门在经费使用上苦乐不均的现象。
五是不断提高财政信息化数据化水平。充分利用先进信息系统和技术基础设施,赋能财政管理的各个环节,包括预算编制、预算执行、全过程监督、全过程绩效管理、技能培训等。
马海涛表示,深化零基预算改革,下一步可从以下三方面发力。首先,积极运用零基预算的编制理念。打破支出固化僵化、“只增不减”的格局,一切从实际需要出发,逐项审核预算年度内各项支出。其次,大力压减低效支出。坚决贯彻过“紧日子”要求,基本支出按定员定额编制,公用经费预算按照“明确定额、分项核定、动态调整”的方法编制。最后,全面推进预算绩效管理。强化“花钱要问效,无效要问责”理念,最大程度强化资金的使用效益。
(责编:杨曦、陈键)